ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА ОБІГ ЗЕМЛІ: ПЕРСПЕКТИВИ ТА ПРОТИРІЧЧЯ

Колективізація, індустріалізація і от тепер дожили до децентралізації. Що це? Навіщо? Які перспективи та очікувані проблеми? Питань багато. Тому давайте розбиратися.
Навіщо?

Усім відомо, що у селах безліч проблем було раніше і залишається сьогодні: погані дороги, відсутнє вуличне освітлення, соціальні об’єкти потребують капітального ремонту або відсутні взагалі. Чому так? Сільрада каже – немає грошей, «зверху не дають»! І грошей якраз залишається лише на… на зарплату працівникам сільради. А як воно в інших державах, де села, як лялечки, – у Швейцарії чи Німеччині, у тій самі Польщі?

Виявляється, що в цих країнах держава набагато менше втручається в місцеві справи. У тамтешніх селах міцні традиції самоврядування, люди в громадах слідкують за тими, кого обрали, велика частина місцевих податків залишається в місцевих бюджетах і використовується розумно. Якщо запитати громадян цих країн про владу, то вони згадають передусім не президента чи прем’єра, а свого найближчого голову місцевого органа самоврядування — скажімо, війта чи мера. Вони добре знають хто це, контролюють місцеву владу зі свого боку.

Тепер повернемося до нас. Так от, у нашому розумінні Децентралізація — це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Тобто, з «верху» до низу, аби якомога більше повноважень мали ті органи, які ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найуспішніше.

Навіщо об’єднувати громади?
Чи наважиться держава передати повноваження, наприклад, із реєстрації нерухомості чи вирішення питань освіти та інших важливих питань маленькій сільраді, в якій голова і бухгалтер сидять на дотаціях, а з населення лише пенсіонери?

Проста та переконлива мова цифр: До початку реформи у 92% (!) сільських громад проживало менше 3000 жителів, майже 11% сільських територіальних громад мали менше 500 жителів. Водночас у понад 50% сільських громад дотаційність складала понад 70%. 483 територіальні громади взагалі на 90% утримувалися за рахунок дотацій.

Чи зможе така адміністративна одиниця розвивати підприємництво? Чи зможе населений пункт із обмеженими ресурсами та територією, недостатньою для соціального та економічного розвитку, забезпечити гідний рівень життя людей? Звичайно, не зможе!

Чи може бути успішною країна з бідними територіями? Навряд чи…
Держава передає ресурси та повноваження згори вниз, передає засоби вирішення проблем на той рівень, де проблеми виникають, але держава ставить одну умову — руку, що приймає повноваження та ресурси разом із відповідальністю, треба зміцнити. Декілька невеликих громад треба об’єднати у потужнішу громаду, базуючись на географічних, історичних, економічних принципах. Для планування таких об’єднавчих процесів обласні ради ухвалили перспективні плани розвитку. Цей процес не був безхмарним і легким, до цих планів можливі зміни, але суть залишається такою: щоб бути в змозі хазяйнувати на своїй землі самостійно, треба зміцнитися, об’єднуючись.

Коли почалася децентралізація в Україні і як вона проходить?
У 2014 року було ухвалено базові нормативні документи, окреслено певне бачення реформи територіально-адміністративного устрою та місцевого самоврядування, що й створило передумови для реальних кроків децентралізації, свідками якої ми стали вже в наступного 2015 року.

Нормативні засади
1 квітня 2014 року Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням ухвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
Ухвалив він Концепцію не просто так — перед цим провідні експерти Ради Європи повністю підтвердили відповідність Концепції європейським принципам самоврядування та рекомендували її як основу для розробки подальшої нормативної бази.

Верховна Рада не відставала, і вже 17 червня 2014 року було прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад» (саме про співпрацю, а не добровільне об’єднання, це різні закони — важливо їх розрізняти).

Спираючись на такі інституційні засади, як Позачергове послання Президента України, затверджену Кабміном також у 2014 році Стратегію сталого розвитку «Україна 2020», Коаліційну угоду, Програму діяльності Кабінету Міністрів України, Верховна Рада затвердила План законодавчого забезпечення реформ в Україні. Важливим етапом у створенні законодавчого підґрунтя для змін мало би бути прийняття змін до Конституції України в частині децентралізації.
Наразі не всі положення цього плану виконуються згідно затвердженого графіку, бо життя, як відомо, вносить свої корективи. Верховна Рада — колегіальний орган, а члени коаліції не завжди дотримуються коаліційних зобов’язань, проекти нормативних актів обговорюються, і деколи, після внесення всіх правок, можуть суперечити деяким положенням розроблених фахівцями концепцій. Починаються суперечки, процеси затягуються.

Зокрема, зміни до Конституції,не прийняті парламентом у другому читанні, що ускладнює прийняття багатьох законів, які дозволять остаточно закріпити нові повноваження за громадами, зокрема про територіально-адміністративний устрій, про префектів, про розпорядження земельними ресурсами, «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція) тощо.

Фінансова децентралізація
Наприкінці переломного 2014 року було ухвалено два важливі закони:
• Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
• Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин». Ухвалення цього Закону дало можливість громадам навіть до об’єднання відчути переваги децентралізації, бо збільшилися можливості місцевих бюджетів. Власні ресурси місцевих бюджетів зросли майже втричі, загалом обсяг фінансових ресурсів збільшився майже на 15%, що в номінальних цифрах склало 34,1 млрд гривень. Зросли обсяги фінансування освіти (13%) та охорони здоров’я (12%).

Крім того, цього року Державний Фонд регіонального розвитку отримає 5,7 млрд грн із державного бюджету, що, серед іншого, включає 1 млрд грн на реалізацію проектів територіальних громад. Тобто, це означає, що окрім бюджетних коштів, можна виграти державний грант під різні проекти, подавши на розгляд Державного Фонду регіонального розвитку відповідні проектні заявки.

Об’єднання громад
Головною подією децентралізації 2015 року стало ухвалення 5 лютого 2015 р. Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Ухвалення Закону дало початок дуже важливому процесу укрупнення базових територіально-адміністративних одиниць в Україні, яких до реформи було надзвичайно багато, але ефективність діяльності органів влади там була низька. Ось прості цифри. До реформи в України існувало 11 520 територіальних громад: із них 458 міських, 783 селищних і 10 279 сільських. Після завершення об’єднавчого процесу заплановано створення приблизно 1500 потужних дієздатних громад.

Який прогрес? На сьогодні ми маємо приблизно десяту частину від запланованої цифри — близько 800 громад створили 159 об’єднаних громад.

Про міфи
Міф 1. Чи не федералізація це часом? Ні. Успішні федеративні країни створювалися з окремих самостійних держав. Наприклад, Сполучені Штати, як пазл, склалися з окремих незалежних штатів. Україна завжди була унітарною країною, і штучно надавати якісь повноваження регіонам означає розхитувати країну. Повноваження передаються не на рівень регіонів, а на рівень об’єднаних громад.
Міф 2. Децентралізація знищить села. Без грошей, без перспектив, без доріг, без молоді, без людей середнього віку, але з сільрадами, які жевріли на дотаціях до останнього живого пенсіонера — такими були «райдужні» перспективи сіл до реформи. Відтепер у громад набагато більше перспектив, можливостей довести до ладу власну інфраструктуру й населені пункти.
Міф 3. Не буде сільради — не буде села. Там, де не сидітиме сільський голова, — сидітиме староста, котрий матиме досить багато повноважень та функцій, включно із видачею довідок.
Міф 4. Місцеві князьки творитимуть беззаконня. Контроль з боку самих людей, які обирають собі владу, та контроль з боку держави через інститут префектів, що наглядатимуть за законністю рішень місцевих органів влади створять систему балансів і противаг, як це працює скрізь у світі.
Міф 5. Позакривають школи. Міністерство освіти та науки дало чіткі пояснення щодо концепції опірних шкіл, яка полягає в тому, що початкові школи однозначно будуть залишатися там, де є діти такого віку, а діти старшого віку (починаючи з 5 класу) ходитимуть в середні школи, які матимуть змогу забезпечити належний стандарт навчання з відповідною кількістю вчителів, шкільного обладнання і т.п.

В чому проблеми процесу децентралізації сьогодні?
У процесі реформи виникає декілька головних проблем, серед яких можна назвати:
• Непослідовність нормативного забезпечення. Не прийняті зміни до Конституції, що «підвішує» прийняття багатьох важливих нормативних актів.
• Нові кадри, нестача знань, брак відповідальності. До складу місцевого самоврядування прийшло багато активних, хороших людей, які є новачками у владі та потребують знань «з нуля». Та й для досвідчених представників самоврядування, які опинилися в нових умовах, навчання та консультативна допомога не будуть зайвими. Так, наприклад, потребують роз’яснення деякі юридичні питання, пов’язані з діяльністю нових об’єднаних громад. На щастя, таку консультативну і навчальну допомогу можна отримати з різних джерел.
• Також одним із чинників, які спричиняють затримки та неузгодженість дій, є складність, багатоплановість реформи. Концепція реформи вимагає узгоджених дій з боку різних секторів, різних міністерств та відомств — зокрема Міністерства освіти та науки, Міністерства соціальної політики, Міністерства охорони здоров’я тощо. Наразі з’явилися позитивні зрушення в такій координації, але про справжню зваженість у роботі говорити однозначно передчасно.
Децентралізація та обіг землі

На переконання президента Національної академії аграрних наук України Ярослава Гадзало, процес запуску обігу сільськогосподарських земель має бути етапним, із залученням ефективних господарей.

«Уряд сьогодні правильно робить, що відпрацьовує законодавчу базу. Нам потрібно від чогось відштовхуватися. Академія залучена до цього процесу й систематично вносить свої пропозиції у формування земельних відносин», – говорить президент НААН.

За його словами, модель ринку землі має містити дві основні складові.
"Перша – продавати землю лише українцям і фермерам. Друга – реформа повинна сприяти розвитку сільських територій. Люди в селі повинні мати роботу й заробітну плату, і лише тоді вони зможуть обробляти землю», – підкреслює Ярослав Гадзало.

На думку президента НААН, продавати землю потрібно вкрай обережно, оскільки багато хто не вміє нею правильно розпоряджатися.
"Сьогодні важливо зрозуміти, що не всі готові працювати на землі. Для того, щоб фермер міг ефективно будувати роботу, він повинен мати профільну освіту. Однієї фінансової підтримки замало. Я знаю тих, кому допомагали придбати техніку з-за кордону, надавали кошти, однак зараз я не бачу їх у фермерській справі", – пояснює Гадзало.

Для того, щоб сільськогосподарську землю було передано ефективному господарю, визначати, хто може нею користуватися, мають місцеві громади.
"Чому їм потрібно довірити цю справу? Тому що у селі всі одне одного добре знають. Ті, хто ввійде до складу громад, знатимуть, хто може бути ефективним господарем, а кому земля не потрібна. Адже власник землі зобов’язаний про неї дбати, а не лише користуватися нею заради збагачення", – вважає президент НААН.

Нещодавно в Україні запустили земельний міні-референдум. Його ініціатором виступив громадський рух «Кріпак», головою якого є Богдан Балагура та його заступником - Євген Черняк. Два молодих хлопці, які, власне, і є керівниками цього руху в рамках проекту «Земля: голос громад» організували Всеукраїнське опитування місцевих рад щодо доцільності зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Вже до кінця осені 2017 року сподіваються отримати думку всіх громад з цього приводу і вийти з готовим результатом.

Чому виникла така ідея? Богдан Балагура відповів:
- Ми бачимо, як різноманітні «експерти» (які часто-густо навіть без профільної освіти) сьогодні роздирають суспільство на шматки в ході дискусії щодо відкриття ринку землі. Вони використовують популістичну риторику, причому, перебуваючи як у таборі захисників мораторію, так і серед лобістів його зняття. Це важливо розуміти. З іншого боку, практично не проводиться робота з виявлення думки людей, які живуть і працюють на цій землі. Складається типова ситуація, коли кілька десятків людей у Києві самовільно вирішують, як жити всій країні. Водночас, ми не є прихильниками ідеї референдуму: справді є державна земля, долю якої теоретично можуть вирішити всі українці, але ж поряд із цим є комунальна та приватна земля (власники, відповідно: територіальні громади та приватні особи). Але це не означає, що можна отак просто купці людей у Києві сісти й вирішити долю землі, не послухавши при цьому інших. Ми вважаємо, що за допомогою легітимних, законно обраних органів місцевого самоврядування можна дійсно з’ясувати, чого ж хочуть українці. Це буде найбільш об’єктивний зріз по країні. Такий проект ніколи не реалізовувався і в певному сенсі він є ексклюзивним.

Євген Черняк доповнує:
- Ми, як люди, які народились у регіонах, бачимо й розуміємо, що жоден із політиків не запропонував реального способу дізнатися позицію власників паїв та інших людей. Якщо влада не знає реальної позиції простих українців, вона її і не врахує.
Ми також чітко бачимо лінію центральної влади у земельному питанні. Вона відрізняється від думок людей у регіонах. Коли на всіх телеканалах, наприклад, проголошують, що відбувається децентралізація, на практиці бачимо, що ці гасла «на місцях» не чують і не підтримують. Чому? Їхньої думки ніхто не спитав. Те ж саме повторюється із земельним питанням.
Наше дослідження — фактично «запобіжник» повторення ситуації з несприйняттям децентралізації в регіонах, адже враховує думку, насамперед, людей «на місцях». Давайте не будемо забувати, що місцеві ради складаються з депутатів, представників інтересів своїх територіальних громад. Інакше кажучи, депутат місцевої ради живе поруч із вами, «на одній вулиці», і до нього донести власну позицію легше, аніж до парламентарів Верховної Ради. Ця особливість, до речі, дуже актуальна для сільської місцевості, де переважно проживають власники паїв.
Також варто зважати на той факт, що місцеві ради, відповідно до Земельного кодексу, мають «земельну компетенцію» — право розпоряджатися землями територіальних громад. Ось, наприклад, депутати та КМУ змагаються, хто швидше наділить місцеві ради правом розпоряджатися землями сільськогосподарського призначення державної власності. Тим цікавіша позиція місцевих рад, адже вони, по суті, втілюють у собі уособлення думок людей про землю та більшою мірою «потенційного» власника значних земельних масивів.

15 вересня 2017 року, за участю ВГО «Національна асоціація сільськогосподарських дорадчих служб України» в особі Артеменко Л.В та професора МАУП Федорчука О.М., було проведено засідання «круглого столу» з обговорення основних положень відкриття ринку землі та впливу реформи на економічні та соціальні показники, розвиток аграрного сектору в цілому.
На заході були присутні 53 особи, це представники районної адміністрації, районної ради, представники держгеокадастру, голови сільських рад, землевпорядники, фермери, землевласники.
Мораторій на продаж землі, що діє в Україні, обмежує конституційні права власників земельних паїв, в результаті чого вони не можуть повноцінно розпоряджатися своєю власністю, а також отримувати достойну орендну плату за паї. Таку думку висловила керівник Сільськогосподарської дорадчої служби Л. Артеменко.

За її словами, зняття мораторію на продаж землі та відкриття ринку, дасть поштовх розвитку агровиробництва, в тому числі - органічного, сприятиме створенню нових робочих місць на селі, покращенню добробуту селян (власників земельних паїв), оскільки вартість паю може значно зрости. «Розумні люди не будуть продавати свої земельні паї за безцінь, а стільки дискусій і навіть суперечок на цю тему виникає тільки тому, що селяни дуже погано поінформовані чи дезінформовано», - підсумувала експерт. Великий агробізнес зацікавлений у продовженні мораторію на продаж, тому що на цей момент витрати на оренду сільськогосподарських угідь доволі не високі – на рівні 40 доларів за гектар на рік.

За словами к.е.н., професора МАУП О. Федорчука фактично ринок землі в Україні існує вже не один рік. Тож головне завдання держави – легалізувати цей процес, що забезпечить реалізацію прав громадян. Але існують і певні ризики. «Перехід до ринку землі має бути поступовим і виваженим, до нього треба ретельно підготуватися, - зазначає фахівець. - Ринок землі має бути інструментом розвитку сільського господарства, сільських територій, а не інструментом вирішення певних політичних питань, перерозподілу прав власності на землю тощо. Але без ринку землі економіка не розвивається».

Зняття мораторію дає селянам, дрібним фермерам можливість бути повноцінними учасниками бізнесових проектів, відкриває доступ до дешевих кредитних ресурсів. Ринок землі сприятиме розвитку малих сімейних фермерських господарств, що значно покращить ситуацію з робочими місцями на селі, із самозайнятістю, вважає Л. Артеменко. За її словами, «Ми всі знаємо, що Україна - аграрна країна. Сільське господарство - один з пріоритетних напрямків економіки нашої держави, тому ринкові відносини приведуть до встановлення справедливості в орендних відносинах. Лише конкуренція є тією рушійною силою, яка приведе до прогресу в розвитку сільського господарства, сталих земельних відносин, охорони земель. Ми мусимо робити ставки на молодь, яка може стати локомотивом до створення сімейних фермерських господарств, популяризації сільського життя», - відзначила вона.

Як бачимо, науково-професійні дискусії і фахові обговорення перспектив розвитку ринку землі та процес об`єднання громад, що проживають на її території, жвавішають. Але єдиного погляду немає і досі. Ймовірно відповідь буде згодом. Тоді, коли звичайні селяни зрозуміють, що насправді потрібно їм…

Підготовлено за матеріалами agropolit.com, a7d.com.ua, ivanrda.gov.ua

Статистика | Контакты